Handbuch 5. Auflage

Armut und Armutspolitik 111 renzierung der Lohnstruktur nach unten; (b) in der Sicherung des Zugangs zu Erwerbsarbeit für alle Erwerbsfähigen durch einen policy mix aus Instru- menten der Arbeitszeit-, Beschäftigungs- und Ar- beitsmarktpolitik; (c) in der Gewährleistung exis- tenzsichernder Transferleistungen im sozialen Sicherungssystem durch Einführung von Elemen- ten einer „bedarfsorientierten Grundsicherung“ in Verbindung mit einer kinderorientierten Umge- staltung des bestehenden Familienleistungsaus- gleichs sowie (d) in einem adressatengerechten Ausbau sozialstaatlicher Dienstleistungen für Arme. Schließlich erfordert eine notwendige Er- weiterung der Finanzierungsbasis für die genann- ten sozialstaatlichen Sicherungs- und Integrations- leistungen eine Neuverteilung der Steuer- und Abgabelasten. Auch wenn eine Vielzahl von Mo- dellen und Vorschlägen zu einer derartigen „Um- baupolitik“ entwickelt worden ist, die im Detail noch viele Fragen aufwerfen, liegt die entschei- dende Barriere für eine konsequente Politik der Armutsbekämpfung doch weniger in solchen „technischen Fragen“. Vor dem Hintergrund einer Auseinanderentwicklung der Verteilung von Res- sourcen und Lebenslagen wird der bisherige gesell- schaftliche Grundkonsens von den „Gewinnern“ des ökonomischen und sozialen Wandels immer radikaler in Frage gestellt. Im sich verschärfenden Verteilungskampf schwindet die Bereitschaft, eine solidarische Verteilung der Vorteile und Lasten des gesellschaftlichen Strukturwandels mitzutragen. Vom Armenwesen zu Sozialdiensten für Arme Die Ausgestaltung der Armutspolitik und des Um- gangs mit der von Armut betroffenen Bevölkerung ist Ausdruck der jeweiligen gesellschaftlichen Hal- tung gegenüber dem Armutsproblem. Betrachtet man die Geschichte der Bearbeitung des Armuts- problems in Deutschland, lassen sich verschiedene Phasen unterscheiden. Bis zum ausgehenden 19. Jahrhundert blieb die Funktionsbestimmung weitgehend erhalten, die sich bereits mit der Kom- munalisierung des Armenwesens im 15. Jahrhun- dert herausgebildet hatte: Im Mittelpunkt einer polizeirechtlich verfassten „Fürsorge“ stand weniger die Unterstützung der armen Bevölkerungsschich- ten, als vielmehr die Aufrechterhaltung der öffent- lichen Ordnung und der Schutz der nichtarmen Bevölkerung vor den Folgen der Armut. Die pri- märe Aufgabe der „öffentlichen Fürsorge“ wurde in der Disziplinierung der Armen  – in der Erziehung zu Arbeitsdisziplin, Fleiß, Ordnung und Gehor- sam – gesehen. Im Laufe des 19. Jahrhunderts, als sich im Zuge der Industrialisierung und Urbanisie- rung vor allem die Städte mit einer rasch wachsen- den Armenbevölkerung konfrontiert sahen, wurde ein Prozess der Modernisierung der Fürsorge in Gang gesetzt. Vor allem mit dem Elberfelder und später mit dem Straßburger System wurden Grund- strukturen und Prinzipien des Fürsorgewesens ver- ankert, die das Selbst- und Handlungsverständnis kommunaler Armutspolitik und Armutsverwal- tung bis Mitte des 20. Jahrhunderts bestimmten. Auch diese Modelle wurden im Kontext einer poli- zei- und ordnungsrechtlichen Sicht- und Zugangs- weise zur Armenfrage entwickelt und hatten primär die Aufgabe, die kommunalen Kassen und damit die steuerliche Belastung des Besitzbürgertums von den explosiv wachsenden Sozialkosten zu entlasten. Der Siegeszug dieser Modelle war daher weniger ihrer sozialpolitischen Modernität als vielmehr ih- rer fiskalischen Effizienz geschuldet (Sachße /Tenn- stedt 1980 / 1988). Erst mit der Einführung der Bismarck’schen Sozial- versicherung und dem eigenständigen Tätigwerden des Nationalstaats im Bereich der Sozialpolitik be- gannen sich die Rahmenbedingungen für das kom- munale Armenwesen nachhaltig zu verändern. Mit der immer stärkeren Verlagerung der materiellen Si- cherungsaufgabe auf das Reich ging eine politische und fiskalische Entlastung der Gemeinden einher. Dadurch entstanden Spielräume für eine Neuorien- tierung der kommunalen Armenpolitik , die im Sinne einer Schwerpunktverlagerung von der materiellen Hilfegewährung in Richtung sozialer Dienste und (Eingliederungs-)Hilfen genutzt wurde. Mit dem Auf- und Ausbau von spezialisierten fürsorgerischen Einrichtungen und Leistungen auch jenseits des klassischen Kernbereichs der Armenfürsorge setzte zugleich ein allmählicher Wandel der Anschauungen über die Aufgaben der kommunalen Fürsorge ein, der sich als ein Wandel von der „repressiven Sozial- disziplinierung“ hin zu einer „Dienstleistungsorientie- rung“ charakterisieren lässt (Sachße 1994). Auch wenn die heutige Sozialhilfe und Grundsiche- rung gegenüber der traditionellen Fürsorge durch einen enormen Rechtsfortschritt zugunsten der Leis-