Handbuch 5. Auflage

646 Roß / Rieger  Zeit als staatliche Domäne, so wird spätestens seit Ende der 1990er Jahre eine einseitige Dominanz der Marktlogik beklagt, die die anderen Bereiche zu kolonialisieren droht. Auf Basis dieses Modells lassen sich mehrere As- pekte jener Veränderungen bei der Steuerung kom- plexer Interdependenzen aufzeigen, die unter der Chiffre Governance thematisiert werden. Politische Steuerung erfolgt immer weniger allein 1. durch den (vermeintlich souveränen) Staat und dessen Steuerungsmodus „Hierarchie“; also zu- nehmend weniger durch Government. „Man er- kannte, dass Regierungen und Verwaltungen ihre Aufgaben meistens nicht autonom, sondern nur im Zusammenwirken mit anderen Akteuren erfüllen können. Auch wurde offenbar, dass zahlreiche kol- lektiv verbindliche Regeln auch ohne den Staat ge- setzt und durchgesetzt werden.“ (Benz / Dose 2010, 21) Dies hänge damit zusammen, „[…] dass Problemzusammenhänge vielfach Kompe- tenzgrenzen der Regierungs- und Verwaltungsein- heiten überschreiten, Formen der autoritativen Steuerung angesichts der Komplexität öffentlicher Aufgaben häufig versagen“ (29). Politische Steuerung kann offenbar auch nicht al- 2. lein über den Markt und dessen zentralen Steue- rungsmodus „Wettbewerb“ bzw. „Konkurrenz“ erfolgen. Insbesondere mit der in den 1990er Jah- ren auf allen föderalen Ebenen unter dem Leitbe- griff der Neuen Steuerung bzw. des New Public Management vorangetriebenen Verwaltungsre- form hatte sich die Hoffnung verbunden, Steue- rungs- und Effizienzprobleme staatlicher Lenkung durch die Übernahme (betriebs-)wirtschaftlicher Denkweisen und Instrumente zu lösen. Jedoch er- wies sich bald, „dass […] eine Verlagerung von Aufgaben auf den Markt nur für Teilaspekte der öf- fentlichen Leistungen möglich ist“ (29). Politische Steuerung erfolgt also nicht mehr exklu- 3. siv durch den Staat, lässt sich aber auch nur be- grenzt den Mechanismen des Marktes anheimstel- len. Vielmehr erfolgt sie zunehmend in einem Mix verschiedener Steuerungsmechanismen, d.h. in komplexen „Kombinationen aus unterschiedlichen Regelsystemen (Vertragsregeln, Kompetenzregeln und Kontrollbefugnisse, Mehrheitsregeln, Verhand- lungsregeln)“ (25). Im Vordergrund stehen dabei Aushandlungen, innerhalb derer „Entscheidungen […] nicht oktroyiert, sondern in direkter Interaktion der Beteiligten vereinbart“ werden (Mayntz 2010, 41). Damit unterscheiden sich Governance-Struktu- ren sowohl von staatlichen (hierarchiebasierten) als auch von marktlichen (konkurrenzbasierten) Syste- men. „An die Stelle eines dirigistischen Politikstils tritt ein eher ,horizontaler‘ Modus kollektiven Ent- scheidens in Politiknetzwerken. Diese Netzwerke umfassen Akteure aus dem öffentlichen Sektor, aus Regierungen und insbesondere Verwaltungen ebenso wie Experten und Vertreter gesellschaftli- cher Interessen, die durch öffentliche Politiken be- troffen sind ( stakeholders ).“ (Papadopoulos 2010, 225). Governance bedeutet damit im Kern „Steuern und Koordinieren (oder auch Regieren) mit dem Ziel des Managements von Interdependenzen zwischen Akteuren“ (Benz /Dose 2010, 25). Die oben skiz- zierten Veränderungen der politischen Steuerung werden in der Governance-Debatte überwiegend als adäquate Antwort auf gesellschaftliche Komplexi- tät gedeutet. So spricht Y. Papadopoulos in diesem Zusammenhang von einer „Reaktion auf funktio- nale Erfordernisse komplexer Gesellschaften“ (Pa- padopoulos 2010, 227). Damit wird die analyti- sche Perspektive überschritten. Governance als Reformkonzept Im Sinne eines normativen Reformkonzepts ist Governance erstens in den Wirtschaftswissenschaf- ten verwendet worden. Dabei ging es zum einen um die Erkenntnis, dass für effiziente ökonomische Transaktionen – neben der Marktsituation – auch die Form der Organisation des Unternehmens von Bedeutung ist. Governance bzw. Corporate Gover- nance dienen in diesem Zusammenhang als Be- zeichnung für „institutionelle Regelungen in und zwischen Unternehmen, die der Verringerung von Transaktionskosten dienen“ (mit Bezug auf O. Wil- liamson: Lütz 2010, 138; Benz /Dose 2010, 17). Zweitens taucht der Begriff Governance mit nor- mativer Konnotation in politischen Kontexten auf. W. R. Wendt weist darauf hin, der Terminus werde „seit seiner Einführung durch Weltbank und Ver- einte Nationen“ (Wendt 2005, 9) gebraucht, um „die Gesamtheit der zahlreichen Wege zu bezeich- nen, auf denen Individuen sowie öffentliche und private Institutionen ihre gemeinsamen Angelegen-